Urzędnik odmówił im gruntu w 1968 roku. Wnuczki dostały wyrok pięćdziesiąt osiem lat później

Kamienica stoi do dziś. Zbudowano ją w 1938 roku, trzy kondygnacje nad ziemią, jedna pod, konstrukcja murowana, trzynaście i pół metra wysokości, pierwsza linia zabudowy w zwartej pierzei warszawskiej ulicy. Działka miała niecałe czterysta metrów kwadratowych.

Wojnę przetrwała bez większych zniszczeń. Po wojnie ją częściowo odbudowano: wymurowano ścianki działowe, wykonano tynki, stolarkę okienną i drzwiową, naprawiono dach. Parter zasiedlono już w 1946 roku.

Grunt pod nią przestał należeć do właścicieli 26 października 1945 roku, kiedy wszedł w życie dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Nieruchomość przeszła na własność gminy, a po likwidacji gmin w 1950 roku, na własność Skarbu Państwa.

Dekret zostawiał jednak furtkę. Artykuł 7 pozwalał dotychczasowym właścicielom wystąpić o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Rodzina złożyła taki wniosek 10 lutego 1949 roku.

Czekała na odpowiedź dziewiętnaście lat.

Dwie decyzje z 1968 roku

2 maja 1968 roku prezydium rady narodowej odmówiło. Powołało się na art. 7 ust. 5 dekretu.

31 grudnia 1968 roku organ wyższego stopnia utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu napisano między innymi, że dom położony na gruncie nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z 28 maja 1957 roku o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych.

Ta odmowa zamknęła sprawę na trzy dekady. W tym czasie umierali kolejni dawni współwłaściciele, a ich prawa, a właściwie roszczenia o prawa, przechodziły na dzieci i wnuki, co udokumentowała potem seria postanowień spadkowych z lat osiemdziesiątych, dziewięćdziesiątych i dwutysięcznych.

W tym samym czasie w kamienicy działo się coś, co miało się okazać nieodwracalne: pięć lokali sprzedano ich najemcom, ustanawiając na ich rzecz użytkowanie wieczyste odpowiednich udziałów w gruncie.

1999: decyzja, która przyszła za późno o pięć mieszkań

W lutym 1998 roku następczynie prawne dawnych właścicieli wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z 1968 roku.

Odpowiedź z 20 maja 1999 roku była dla nich zwycięstwem, i klęską jednocześnie.

Organ nadzorczy ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość była objęta planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 31 stycznia 1961 roku, zgodnie z którym przeznaczono ją w całości pod zabudowę wielorodzinną. Skoro na gruncie stał murowany trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, dotychczasowi właściciele mogli z niego korzystać zgodnie z przeznaczeniem z planu. Decyzja odmowna rażąco naruszała prawo.

To była pierwsza część rozstrzygnięcia, i tu orzeczono nieważność.

Druga część dotyczyła pięciu sprzedanych lokali. Ich nabywcy byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie dało się już odwrócić skutków tamtych transakcji. W tym zakresie organ mógł jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bez unieważnienia.

W czerwcu 2002 roku następcy prawni odzyskali to, co dało się odzyskać: użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego 0,2369 w nieruchomości wraz z odpowiednim udziałem we współwłasności budynku oraz dwie mniejsze działki.

Trzy czwarte budynku zostało poza ich zasięgiem na zawsze.

Po serii dalszych postępowań nadzorczych, w tym unieważnieniu części wcześniejszej decyzji z 1999 roku, 13 stycznia 2017 roku minister stwierdził wreszcie nieważność decyzji z 1968 roku także w części dotyczącej pięciu lokali. Dopiero to otworzyło drogę do sądu cywilnego.

Pozew wpłynął 23 listopada 2017 roku.

Który przepis, skoro wszystko jest sprzed epoki

Pierwsze pytanie brzmiało: na jakiej podstawie w ogóle sądzić sprawę o decyzję z 1968 roku, skoro przepisy o odpowiedzialności państwa zmieniano od tego czasu wielokrotnie.

Odpowiedź daje przepis przejściowy nowelizacji z 2004 roku: nowe regulacje nie mają zastosowania do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie. A uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 2011 roku doprecyzowała, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono zarówno przed, jak i po tej dacie, stosuje się art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.

Ta sama uchwała niesie dwa praktyczne skutki. Po pierwsze: nie trzeba wyczerpywać administracyjnego trybu dochodzenia odszkodowania z art. 160 § 4 k.p.a., można iść wprost do sądu cywilnego. Po drugie, mniej korzystnie dla poszkodowanych: jeżeli wadliwa decyzja zapadła przed wejściem w życie Konstytucji, odszkodowanie nie obejmuje utraconych korzyści, choćby ich utrata nastąpiła później. Zostaje wyłącznie strata rzeczywista.

Łańcuch, w którym każde ogniwo prowadzi do następnego

Najtrudniejszy problem prawny brzmiał: czy odmowa z 1968 roku jest przyczyną utraty mieszkań, skoro mieszkań nie sprzedano tą decyzją, tylko późniejszymi, odrębnymi decyzjami lokalowymi.

Skarb Państwa opierał na tym całą obronę. Stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przesądza tylko o bezprawności, powód musi jeszcze wykazać bezpośredni, normalny związek przyczynowy między szkodą a wadliwą decyzją.

Sąd rozwiązał to konstrukcją związku wieloczłonowego. Mamy tu łańcuch zdarzeń, w którym każde ogniwo można przypisać innemu podmiotowi i innemu momentowi. Odpowiedzialność ocenia się przez badanie, czy każde kolejne ogniwo jest normalnym następstwem poprzedniego.

I było. Odmowa przyznania własności czasowej każdorazowo zwiększała prawdopodobieństwo decyzji o zbyciu lokali. Wydanie takich decyzji każdorazowo zwiększało prawdopodobieństwo utraty prawa użytkowania wieczystego do części gruntu i własności części budynku. Decyzja o sprzedaży była konieczna do zawarcia umowy, określała jej warunki i stanowiła zezwolenie na jej zawarcie.

Sąd przeprowadził też klasyczny test sine qua non: czy szkoda powstałaby, gdyby wadliwych decyzji sprzedażowych nie wydano? Nie, bez tego aktu administracyjnego nie mogłoby dojść do zbycia mieszkania.

Pojawił się jeszcze jeden, subtelniejszy argument. Skoro stwierdzenie nieważności działa wstecz, to powstaje fikcja prawna, że budynek nigdy nie stanowił w całości własności Skarbu Państwa, a więc nie mogło w nim dojść do rozporządzenia poszczególnymi lokalami. Sąd zauważył przy tym, że gdy w części dotyczącej sprzedanych lokali stwierdzono jedynie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a nie jej nieważność, nie jest to bezprawie mniejsze ani takie, które powinno pozostać bez rekompensaty.

Do tego doszła refleksja o równym traktowaniu. Przez dziesięciolecia praktyka organów i sądów co do źródła szkody, adekwatnego związku i nieodwracalności skutków była niejednolita, przez co strony odsyłano w różnych okresach do kwestionowania różnych rozstrzygnięć. Przyjęcie dziś poglądu innego niż dominujący wtedy, gdy zapadała decyzja nadzorcza, prowadziłoby do nierównego traktowania poszkodowanych w zależności od tego, kiedy zaczęli dochodzić swoich praw.

Trzy zarzuty, które upadły

Nieruchomość zamienna. Skarb Państwa twierdził, że powódki nie wyczerpały drogi administracyjnej, bo nie rozstrzygnięto kwestii przyznania im nieruchomości zamiennej. Sąd odpowiedział trzema argumentami. Ten tryb wygaszono ustawą z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powódki nie dochodzą roszczenia w trybie dekretowym, tylko z art. 160 k.p.a., który takiego ograniczenia nie zna, a poszkodowany sam wybiera sposób naprawienia szkody i pozwany nie może mu narzucić innego. Wreszcie: nie da się zaakceptować konstrukcji, w której w ramach tej samej odpowiedzialności odszkodowawczej rzeczowo odpowiada jeden podmiot, a finansowo inny. Sąd przypomniał też, że w orzecznictwie sięgano w tej kwestii do instytucji desuetudo, czyli wyjścia przepisu z użycia, z uwagi na jego martwy charakter przez dziesięciolecia.

Brak udziału w postępowaniu. Pozwany podnosił, że powódki ani ich przodkowie nie uczestniczyli w postępowaniach zakończonych decyzjami o sprzedaży lokali. Sąd uznał, że mieli materialnoprawny interes w uczestniczeniu, a więc status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym bardziej że uznano je za zainteresowane w sprawach nadzorczych. Niezależnie od tego, uchwała Sądu Najwyższego z 2012 roku przesądza, że także osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wadliwą decyzją mogą dochodzić odszkodowania z art. 160 § 1 k.p.a.

Legitymacja bierna. Zgodnie z art. 160 § 3 k.p.a. odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ z 1968 roku dawno nie istnieje, więc odpowiedzialność obciąża jego następcę prawnego, Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego ministra.

Ile jest warte mieszkanie, którego nigdy nie mieli

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu rzeczy z dnia wyrządzenia szkody i cen aktualnych, art. 363 § 2 k.c. Stan lokali przyjęto więc na 31 grudnia 1968 roku, a ceny na czas orzekania.

Kluczowa była jednak korekta, którą sąd zastosował za utrwaloną linią orzecznictwa: trzeba uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, którym podlegałaby nieruchomość, gdyby nie doszło do jej bezprawnego przejęcia. Mieszkania w takiej kamienicy byłyby obciążone obligatoryjnym prawem najmu, z czynszem dochodzącym do poziomu rynkowego dopiero stopniowo. To znacząco obniża wycenę wobec wolnorynkowej wartości podobnych lokali.

Biegła rzeczoznawczyni wyceniła kolejno pięć lokali: 46,10 m², 588 592 zł; 99,18 m², 982 919 zł; 45,21 m², 590 704 zł; 80,88 m², 1 051 344 zł; 45,43 m², 601 084 zł.

Powódki dwukrotnie modyfikowały żądanie w miarę postępu wyceny: z pierwotnych 812 750 zł, przez 325 698 zł w 2023 roku, do 471 330 zł w grudniu 2024, po 235 665 zł na każdą. Ich udziały spadkowe stanowiły bowiem część praw dawnych współwłaścicieli, a nie całość.

Sąd zasądził dokładnie tyle. Odsetki, na podstawie art. 481 k.c., od dnia następnego po wydaniu wyroku, bo odszkodowanie wyliczono według cen aktualnych na dzień orzekania. Kosztami procesu obciążono w całości Skarb Państwa.

Od złożenia wniosku dekretowego minęło siedemdziesiąt siedem lat. Od wadliwej decyzji, pięćdziesiąt osiem. Od wniesienia pozwu, osiem i pół.

Co z tej historii wynika

Stwierdzenie nieważności decyzji to nie odszkodowanie. Decyzja nadzorcza przesądza bezprawność, ale sprawa o pieniądze zaczyna się dopiero potem, przed sądem cywilnym, i wymaga osobnego wykazania szkody oraz związku przyczynowego. W tej sprawie między decyzją nadzorczą a wyrokiem minęło kolejnych dwadzieścia siedem lat.

Nieodwracalne skutki prawne zamieniają zwrot rzeczy na zwrot wartości. Gdy mieszkanie zostało sprzedane najemcy wpisanemu do księgi wieczystej, chroni go rękojmia wiary publicznej ksiąg. Nie da się go odzyskać, da się dostać jego równowartość. To rozróżnienie decyduje o kształcie całego roszczenia.

Odległość w łańcuchu zdarzeń nie zrywa związku przyczynowego. Między decyzją z 1968 roku a utratą lokali stały późniejsze decyzje sprzedażowe i umowy notarialne. Sąd uznał, że każde ogniwo było normalnym następstwem poprzedniego. Art. 361 § 1 k.c. nie wymaga, żeby szkoda wynikała ze zdarzenia bezpośrednio, wymaga, żeby wynikała z niego normalnie.

Wycena uwzględnia ograniczenia, które by istniały. Sąd nie liczy dzisiejszej ceny rynkowej mieszkania w wyremontowanej kamienicy. Liczy wartość lokalu w stanie z dnia szkody, obciążonego wszystkim, czym byłby obciążony, gdyby państwo go nie zabrało, tu obligatoryjnym najmem. Realistycznie oznacza to kwotę wyraźnie niższą od potocznych oczekiwań.

Dokumentacja spadkowa jest połową sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera osiem postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, ciągnących się od 1984 do 2000 roku, plus dwa akty notarialne sprzedaży udziałów z lat 1957 i 1960. Bez tego łańcucha nie da się wykazać, kto i w jakiej części jest następcą prawnym dawnych właścicieli, a od tego zależy każda zasądzona złotówka.