Skarb Państwa czy Wody Polskie. Pomyłka w rubryce kosztowała firmę cały proces

Umowy były proste w opisie i trudne w wykonaniu. Spółka miała sporządzić raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla regulacji koryta rzeki. Dwie umowy, dwa odcinki, dwa niezależne postępowania administracyjne.

Pierwszą podpisano w marcu 2016 roku: 230 dni na wykonanie, czyli termin 23 października, wynagrodzenie 79 000 zł brutto. Drugą w lipcu: 150 dni, termin 1 grudnia, wynagrodzenie 75 792,60 zł brutto.

W obu zastrzeżono karę umowną 0,5% wynagrodzenia brutto za każdy dzień zwłoki.

Pół procenta dziennie brzmi niewinnie. Przy kilkumiesięcznym poślizgu robi się z tego kwota, która zjada połowę kontraktu.

Problem, którego nie da się przyspieszyć

Kluczowa część zobowiązania nie zależała od wykonawcy. Można napisać raport w miesiąc, ale nie da się w miesiąc wydać decyzji, bo decyzję wydaje wójt, a przed nią postanowienie uzgadniające wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska.

I te postępowania szły swoim tempem.

W pierwszej sprawie: wniosek złożono w maju 2016 roku, w lipcu wójt nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania, pod koniec lipca wykonawca przekazał raport. Potem regionalny dyrektor wielokrotnie wzywał do uzupełnienia raportu i dodatkowych wyjaśnień, a wykonawca odpowiadał kolejnymi uzupełnieniami. Postanowienie uzgadniające przyszło 20 grudnia, decyzja środowiskowa 28 grudnia.

W tle działo się coś jeszcze. Rada Ministrów przyjęła w październiku 2016 roku aktualizację planów gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Rozporządzenie ogłoszono pod koniec listopada, weszło w życie 13 grudnia. Świadek zeznał, że wydanie postanowienia uzgadniającego było uzależnione od zakończenia tej właśnie procedury.

Wykonawca widział, co się dzieje, i pisał do zamawiającego. Prosił o przedłużenie terminu, tłumaczył, że postępowanie administracyjne się przeciąga, prosił o rozliczenie dotychczas wykonanych prac.

Odpowiedź za każdym razem brzmiała tak samo: umowa nie przewiduje takiej możliwości.

Przy jednej z umów zamawiający zgodził się na zmianę harmonogramu poszczególnych etapów, ale z wyraźnym zastrzeżeniem: bez wydłużenia końcowego terminu realizacji.

Rachunek

Decyzję środowiskową dla pierwszego odcinka wykonawca przekazał zamawiającemu 15 lutego 2017 roku. Potem poszła jeszcze runda uwag i poprawek. Protokół odbioru końcowego podpisano 21 marca.

Zamawiający policzył: umowny termin 23 października, odbiór 21 marca, 149 dni opóźnienia.

Ale nie naliczył kary za wszystkie 149 dni. Wyłączył 61 dni odpowiadających przekroczeniu przez organy ustawowych terminów załatwienia sprawy: 19 dni opóźnienia wójta w wydaniu postanowienia o obowiązku oceny, 19 dni opóźnienia regionalnego dyrektora w wydaniu postanowienia uzgadniającego oraz 23 dni między wydaniem decyzji środowiskowej a przekazaniem jej zamawiającemu.

Zostało 88 dni zwłoki. Kara: 34 760 zł. Z faktury na 79 000 zł wykonawca dostał 44 240 zł.

Przy drugiej umowie było podobnie. Odbiór 14 czerwca 2017 roku, łączne opóźnienie 190 dni, z czego wyłączono 67 dni na konto urzędów: 29 dni opóźnienia w wydaniu opinii, 28 dni w wydaniu postanowienia uzgadniającego i 10 dni w przekazaniu decyzji. Zwłoka: 123 dni. Kara: 46 612,08 zł. Wypłata: 29 180,52 zł.

Wykonawca wezwał do zapłaty. Dostał odmowę. Wystąpił o zawezwanie do próby ugodowej. Ugody nie było. W grudniu 2019 roku złożył pozew.

Kogo właściwie pozwać

Pozew skierowano przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

I na tym sprawa się skończyła, choć ciągnęła się jeszcze sześć lat.

Rzecz w tym, co się stało 1 stycznia 2018 roku, gdy weszło w życie nowe Prawo wodne. Umowy podpisano wcześniej, z województwem reprezentowanym przez marszałka działającego przy pomocy wojewódzkiego zarządu melioracji. Nowa ustawa całą tę strukturę przemodelowała.

Powód twierdził: zmienił się tylko sposób reprezentacji. Podmiot odpowiedzialny materialnoprawnie pozostał ten sam, czyli Skarb Państwa, a Wody Polskie tylko go reprezentują.

Pozwany odpowiedział: nie, zmienił się sam dłużnik.

Sąd przyznał rację pozwanemu, i zrobił to bardzo systematycznie.

Art. 239 ust. 1 Prawa wodnego utworzył Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako państwową osobę prawną. To oznacza odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną, a więc także odrębną zdolność prawną, sądową i procesową.

Art. 534 ust. 1 pkt 3 mówi, że Wody Polskie wstępują w prawa i obowiązki wynikające z umów zawartych przez marszałków województw oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, jeżeli umowy dotyczą utrzymywania wód lub prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej. Art. 534 ust. 5 reguluje procesową konsekwencję tej sukcesji.

Obie przesłanki były spełnione. Umowy zawarł marszałek przy pomocy wojewódzkiego zarządu melioracji, a raporty środowiskowe stanowiły niezbędny element procesu inwestycyjnego poprzedzającego roboty hydrotechniczne.

Sąd podkreślił rozróżnienie, które w Prawie wodnym występuje wyraźnie: są przepisy, w których Wody Polskie tylko reprezentują Skarb Państwa, i są takie, w których same stają się podmiotem praw i obowiązków. Art. 534 ust. 1 pkt 3 należy do tej drugiej kategorii.

Powołał też uchwałę Sądu Najwyższego, zgodnie z którą następstwo procesowe może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim zachodzi następstwo materialnoprawne, oraz późniejszy wyrok, który wprost wyjaśnił, że art. 534 ust. 1 ustanawia sukcesję materialnoprawną, a ust. 5 tylko jej procesową konsekwencję.

Do tego dodał argument ustrojowy. Marszałek województwa jest organem samorządu województwa, a nie organem reprezentującym Skarb Państwa. Zgodnie z art. 166 Konstytucji zadania publiczne służące wspólnocie samorządowej wykonuje jednostka samorządu terytorialnego jako zadania własne. To, że inwestycja dotyczyła wód stanowiących własność Skarbu Państwa, nie przesądza, że stroną umowy był Skarb Państwa.

Sąd zauważył jeszcze, że oświadczenie o potrąceniu, którym podpierał się powód, było wewnętrznie niespójne: nazywało stronę “Skarb Państwa, Marszałek Województwa działający za pomocą wojewódzkiego zarządu melioracji”, a jednocześnie wskazywało, że potrąceniu podlega wierzytelność przysługująca Wodom Polskim. I dodał zdanie, które warto zapamiętać: późniejsze jednostronne oświadczenie strony nie może zmienić podmiotu będącego stroną stosunku zobowiązaniowego.

Powództwo skierowano przeciwko podmiotowi, który nie był stroną stosunku materialnoprawnego. To wystarczyło do oddalenia.

Sąd i tak przeszedł przez meritum

Sędzia mógł na tym poprzestać. Nie poprzestał, i to jest w tym wyroku najbardziej pouczające. Rozważania merytoryczne oznaczył jako ewentualne, po czym pokazał, że wynik byłby identyczny.

Punkt wyjścia: art. 483 § 1 k.c. pozwala zastrzec karę umowną, a art. 484 § 1 k.c. pozwala jej dochodzić bez względu na wysokość poniesionej szkody. Ale kara umowna jest osadzona w ogólnych zasadach odpowiedzialności kontraktowej z art. 471 k.c., który ustanawia domniemanie odpowiedzialności dłużnika, obalane tylko wykazaniem okoliczności egzoneracyjnych.

I kluczowe rozróżnienie z art. 476 k.c.: zwłoka to kwalifikowana postać opóźnienia. Dłużnik jest w zwłoce, gdy nie spełnia świadczenia w terminie z przyczyn, za które ponosi odpowiedzialność. Jeśli kara zastrzeżona jest za zwłokę, a nie za samo opóźnienie, to spóźnienie z przyczyn niezależnych kary nie uzasadnia.

Powód opierał całą sprawę właśnie na tym rozróżnieniu i miał rację co do zasady. Przegrał na dowodzie.

Zgodnie z art. 6 k.c. i art. 232 k.p.c. pozwany musiał wykazać treść postanowień o karach i fakt przekroczenia terminów, co było bezsporne. Ciężar wykazania, że konkretne okresy objęte naliczeniem były następstwem okoliczności niezależnych od wykonawcy, spoczywał na powodzie.

I tu zamawiający zabezpieczył się skutecznie. Nie naliczył kary za cały okres opóźnienia. Sam wyłączył z podstawy dni odpowiadające przekroczeniu przez urzędy ustawowych terminów, wyliczając je co do dnia i wskazując, którego organu i której czynności dotyczą.

Sąd nazwał tę metodologię prawidłową. Nie można było powiedzieć, że zamawiający utożsamił cały czas trwania postępowań administracyjnych ze zwłoką wykonawcy, bo zrobił dokładnie odwrotnie.

Naliczeniem objęto okresy związane z uzupełnianiem dokumentacji, usuwaniem braków i przekazywaniem poprawionych opracowań. A tych rund uzupełnień było wiele: regionalny dyrektor wielokrotnie wzywał do uzupełnienia raportów, a po uzyskaniu decyzji także zamawiający kilkukrotnie zgłaszał uwagi, aż do ostatecznej akceptacji.

Sąd był tu ostrożny i uczciwy: zaznaczył, że sam fakt wzywania do uzupełnienia dokumentacji nie przesądza jeszcze o jej wadliwości. Ale nie pozwala też przyjąć, że cały okres przedłużenia był całkowicie niezależny od sposobu wykonywania umów.

Powód, jako profesjonalny podmiot zajmujący się zawodowo dokumentacją środowiskową, musiał wykazać, że wszystkie okresy objęte naliczeniem były od niego niezależne. Nie przedstawił dowodów pozwalających przypisać poszczególne okresy czynnikom zewnętrznym. Nie wykazał, że dni objęte karą pokrywają się z dniami oczekiwania na urzędy.

Uwaga o aktualizacji planów gospodarowania wodami też nie pomogła. Potwierdzała, że część postępowania zależała od czynników zewnętrznych, ale nie że cały okres objęty karą miał takie źródło, zwłaszcza że zamawiający już wcześniej te dni odjął.

Miarkowanie to nie rabat

Ostatnią szansą był art. 484 § 2 k.c.: jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane albo kara jest rażąco wygórowana, dłużnik może żądać jej zmniejszenia. Przesłanki są alternatywne, wystarczy jedna, ale ciężar ich wykazania spoczywa na tym, kto o miarkowanie wnosi.

Powód powiedział dwie rzeczy: kary są niewspółmierne do wynagrodzenia, a przedmiot obu umów ostatecznie wykonał i zamawiający dostał decyzje środowiskowe.

Sąd uznał, że to za mało. Miarkowanie ma charakter wyjątkowy i nie służy korygowaniu każdej kary postrzeganej przez dłużnika jako zbyt wysoka. Chodzi o przypadki oczywistej dysproporcji.

Dodał argument, który w sporach między firmami pojawia się nieustannie: obie strony były profesjonalnymi uczestnikami obrotu, a postanowienia o karach uzgodniono przed zawarciem umów. Przystępując do przetargu, wykonawca znał zarówno terminy, jak i wysokość kar, i je zaakceptował.

Zarzut nieskuteczności potrącenia upadł automatycznie: skoro zamawiający był uprawniony do naliczenia kar, wierzytelności istniały i mogły zostać przedstawione do potrącenia.

Powództwo oddalono, a szczegółowe wyliczenie kosztów procesu sąd pozostawił referendarzowi na podstawie art. 108 § 1 zdanie drugie k.p.c.

Co z tej historii wynika

Sprawdź, kto jest twoim dłużnikiem po każdej reformie ustrojowej. Reorganizacje administracji potrafią przenieść zobowiązania na nowy podmiot z odrębną osobowością prawną. Różnica między “X reprezentowany przez Y” a “Y” wygląda na formalność, a decyduje o wyniku sprawy. Przy umowach z sektorem publicznym sprawdzaj przepisy przejściowe konkretnej ustawy, bo część z nich ustanawia sukcesję, a część tylko reprezentację.

Kara za zwłokę to nie kara za opóźnienie, ale różnicę trzeba udowodnić co do dnia. Powód miał rację, że nie odpowiada za przewlekłość urzędów. Przegrał, bo nie wykazał, które konkretnie dni objęte karą przypadały na oczekiwanie na organ. Ogólne stwierdzenie “postępowanie się przeciągało” nie obala domniemania z art. 471 k.c.

Zamawiający, który sam odejmie dni obciążające urzędy, jest w sądzie trudny do podważenia. Ta sprawa pokazuje skuteczną praktykę po drugiej stronie: precyzyjne wyliczenie z podaniem, którego organu i której czynności dotyczy każdy wyłączony dzień, przenosi cały ciężar dowodu na wykonawcę.

Proś o przedłużenie terminu na piśmie, ale nie licz, że to wystarczy. Wykonawca pisał wielokrotnie i za każdym razem dostawał odmowę z uzasadnieniem, że umowa nie przewiduje takiej możliwości. Te pisma nie zmieniły terminu i nie uchroniły przed karą. Jeżeli w umowie ma być mechanizm przedłużenia z przyczyn niezależnych, musi się w niej znaleźć przed podpisem.

Miarkowanie kary nie działa przez samo “jest za drogo”. Art. 484 § 2 k.c. wymaga wykazania rażącego wygórowania albo wykonania zobowiązania w znacznej części, i to konkretnymi okolicznościami, a nie porównaniem kary do wynagrodzenia. Wobec przedsiębiorcy, który znał warunki przetargu, sądy stosują tę instytucję szczególnie wstrzemięźliwie.