Ustawa miała kilkanaście stron i dwa zdania, które wywróciły gospodarkę. Wystarczyło odwrócić domyślną zasadę

Kolejka do okienka w wydziale handlu ustawiła się przed dziewiątą. Dwie kobiety z teczkami, mężczyzna z rulonem papieru pod pachą, ktoś z rocznikiem “Rzeczpospolitej” złożonym na artykule o nowej ustawie.

Danuta Rzepecka miała ze sobą jedną kartkę i pytanie, które zadawała już trzeci raz w tym tygodniu, za każdym razem komuś innemu, bo nie mogła uwierzyć w odpowiedź.

Chciała szyć kurtki i je sprzedawać. Pytała, jakiego potrzebuje zezwolenia.

Urzędnik popatrzył na kartkę, potem na nią, i powiedział: żadnego. Ma pani zgłosić, co pani robi, a my to wpiszemy do ewidencji.

Co dokładnie zmieniła ustawa

Ustawa z 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej, Dz.U. 1988 nr 41 poz. 324, weszła w życie 1 stycznia 1989 roku. Ma kilkanaście stron. Cała jej siła mieści się w dwóch przepisach z początku.

Artykuł 1 stanowił, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Artykuł 4 dopowiadał rzecz kluczową: podmioty gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności i działań, które nie są przez prawo zabronione.

To wygląda na truizm. Nie jest. To jest odwrócenie domyślnej zasady.

W systemie sprzed 1989 roku prywatna działalność była wyjątkiem, na który trzeba było uzyskać zgodę. Organ badał, czy wnioskodawca ma kwalifikacje, czy ma lokal, a nierzadko też, czy na danym terenie w ogóle istnieje zapotrzebowanie na taką usługę. Decyzja miała charakter uznaniowy. Odmowa nie wymagała wykazania, że coś jest zakazane, wystarczyło, że nie było zezwolenia.

Po 1 stycznia 1989 roku kierunek pytania się odwrócił. Urząd nie pytał już przedsiębiorcy, dlaczego chce coś robić. To przedsiębiorca mógł zapytać urzędu, na jakiej podstawie prawnej mu tego zabrania.

Ewidencja to nie zgoda

Druga zmiana konstrukcyjna dotyczyła trybu.

Podjęcie działalności następowało po zgłoszeniu do ewidencji prowadzonej przez organ gminy. Zgłoszenie nie jest wnioskiem. Ewidencja nie jest zezwoleniem. Urzędnik przyjmujący zgłoszenie nie ocenia, czy pomysł jest sensowny, tylko czy zgłoszenie zawiera wymagane dane.

Różnica między rejestracją a zezwoleniem jest w prawie administracyjnym różnicą ustrojową. Przy zezwoleniu prawo do działania powstaje z chwilą wydania decyzji przez organ. Przy rejestracji prawo istnieje wcześniej, a rejestr je tylko ujawnia.

Reglamentacja nie zniknęła. Ustawa wyliczała zamknięty katalog dziedzin wymagających koncesji, początkowo jedenaście pozycji, w tym rzeczy oczywiste: wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, prowadzenie banku, obrót dewizami, poszukiwanie kopalin. Poza tym katalogiem obowiązywała zasada z art. 4.

I to jest rzecz, o której często się zapomina, oceniając tę ustawę. Nie była manifestem, tylko techniką legislacyjną: zamiast pisać zamkniętą listę tego, co wolno, państwo napisało zamkniętą listę tego, czego nie wolno bez zgody.

Rok 1989 na ulicy

Poniższa scena jest rekonstrukcją typowej sytuacji z pierwszych miesięcy obowiązywania ustawy. Postacie są fikcyjne; przepisy, tryb rejestracji i realia gospodarcze odtworzone na podstawie tekstu ustawy i opracowań historycznych.

Danuta Rzepecka szyła w domu, na maszynie, którą kupiła jeszcze w latach osiemdziesiątych. Przez cztery lata robiła to nieformalnie, dla znajomych, bo o zezwolenie nie występowała, wiedząc, jak wygląda procedura.

W styczniu 1989 roku poszła do urzędu i wyszła stamtąd z wpisem do ewidencji. W lutym kupiła drugą maszynę. W maju zatrudniła sąsiadkę. Sprzedawała z łóżka polowego przy ulicy, bo lokal był drogi, a nikt nie wymagał od niej lokalu.

Ten obraz, stragan z płótnem i kartonowa tabliczka z ceną, stał się ikoną epoki. Warto jednak zauważyć, o czym on właściwie świadczy: o tym, że próg wejścia do gospodarki spadł do wysokości jednego formularza.

Po drugiej stronie ulicy stała spółdzielnia, która przez lata miała zagwarantowany zbyt, przydział surowca i brak konkurencji. Jej kierownik nie zrobił niczego złego, a mimo to w ciągu dwóch lat świat wokół niego przestał działać według reguł, które znał.

To nie jest opowieść o dobrych i złych. To opowieść o tym, jak zmiana jednego domyślnego założenia w ustawie przenosi ciężar dowodu i przy okazji przenosi ryzyko gospodarcze z państwa na jednostkę.

Co przetrwało, a co się rozrosło

Ustawa z 1988 roku obowiązywała do 31 grudnia 2000 roku. Zastąpiło ją Prawo działalności gospodarczej z 19 listopada 1999 roku, Dz.U. 1999 nr 101 poz. 1178, obowiązujące od 1 stycznia 2001 roku.

W międzyczasie działo się to, co zwykle dzieje się z ustawami o krótkim, mocnym rdzeniu: rdzeń zostawał, a wyjątków przybywało. Katalog dziedzin koncesjonowanych rósł nowelizacja po nowelizacji, a kolejne akty dodały obok koncesji rozbudowany system zezwoleń i rejestrów działalności regulowanej.

Sama zasada okazała się jednak trwalsza niż ustawa, która ją wprowadziła. Powtórzyła ją ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 roku, a dziś powtarza art. 8 Prawa przedsiębiorców z 6 marca 2018 roku, Dz.U. 2018 poz. 646: przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, o ile nie zakazują tego przepisy prawa.

Zmieniła się natomiast forma kontaktu z urzędem. Wpis do CEIDG składa się dziś elektronicznie i bez opłaty. Kolejka do okienka w wydziale handlu jest już tylko historią.

Co z tej historii wynika

Domyślna zasada w ustawie waży więcej niż długa lista szczegółów. Cała różnica między systemem sprzed 1989 roku a systemem po nim sprowadza się do tego, po której stronie leży ciężar wykazania. Jeśli wolno tylko to, na co jest zgoda, obywatel musi udowodnić, że mu się należy. Jeśli wolno wszystko, czego prawo nie zakazuje, to urząd musi wskazać przepis zakazujący.

Rejestracja i zezwolenie to dwie różne konstrukcje prawne, choć obie odbywają się w urzędzie. Przy zezwoleniu prawo powstaje z chwilą decyzji organu, przy rejestracji istnieje wcześniej, a rejestr tylko je ujawnia. Ta różnica decyduje o tym, czy urzędnik może odmówić i na jakiej podstawie.

Wyjątki mają skłonność do rozrastania się, zasady raczej nie. Regułę z art. 4 powtórzyły trzy kolejne ustawy przez trzydzieści lat. Katalog koncesji, zezwoleń i rejestrów regulowanych rósł przez cały ten czas. Ocena systemu reglamentacji zależy dziś nie od brzmienia zasady, tylko od tego, jak długa jest lista wyjątków.

Prosta ustawa działa szybko, ale nie rozwiązuje wszystkiego. Akt z 1988 roku otworzył drogę do gospodarki niemal każdemu, i jednocześnie nie zawierał tego, co dopiero miało powstać: ochrony konsumenta, reguł uczciwej konkurencji, przepisów o klauzulach niedozwolonych. Te elementy dopisywano do systemu przez następne piętnaście lat, w dużej mierze pod wpływem prawa Unii Europejskiej.