Gmina dostała własny majątek i osobowość prawną. Od tego dnia można ją było pozwać

W maju 1990 roku w sali domu kultury stała tekturowa urna nakryta obrusem. Przy niej trzy osoby z opaskami i lista wyborców pisana na maszynie.

Ludzie przychodzili wybierać radę gminy i mało kto rozumiał wtedy, że najważniejsza zmiana nie dotyczy tego, kto zasiądzie w radzie. Dotyczy tego, czym gmina od tego roku w ogóle jest.

Czym gmina była wcześniej

Przed 1990 rokiem administracja terenowa działała w modelu jednolitej władzy państwowej. Rada narodowa była terenowym organem tej władzy, a nie odrębnym podmiotem. Nie miała własnej osobowości prawnej ani własnego majątku, którym mogłaby dysponować na własny rachunek.

To ma konsekwencję, którą łatwo przeoczyć, a która przesądza o wszystkim: jednolita administracja nie ma z kim się procesować sama ze sobą. Skoro szkoła, wodociąg, droga i urząd to ta sama państwowa całość, to spór mieszkańca z gminą jest sporem z państwem, w którym drugą stroną jest ten sam podmiot, który spór rozstrzyga.

Co zrobiła ustawa z 8 marca 1990 roku

Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95, zbudowała gminę od nowa, na czterech filarach.

Wspólnota, nie jednostka podziału. Art. 1 stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gmina to ta wspólnota wraz z terytorium, a nie prostokąt na mapie administracyjnej.

Osobowość prawna i własna odpowiedzialność. Art. 2 przesądził, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ma osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. To jest przepis, na którym stoi cała reszta.

Domniemanie kompetencji. Art. 6 przyjął konstrukcję odwrotną niż w prawie administracyjnym zwykle: do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Nie trzeba więc szukać przepisu, który upoważnia gminę do zajęcia się daną sprawą lokalną, trzeba szukać przepisu, który jej to odbiera.

Katalog zadań własnych. Art. 7 wylicza, czym gmina zajmuje się na pewno: ład przestrzenny i gospodarka nieruchomościami, drogi gminne, wodociągi i kanalizacja, czystość i porządek, lokalny transport zbiorowy, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, gminne budownictwo mieszkaniowe, edukacja publiczna, kultura, opieka nad zabytkami.

Do tego doszła komunalizacja: majątek dotąd państwowy przeszedł na własność gmin. Po raz pierwszy od dziesięcioleci gmina miała coś swojego, czym zarządzała samodzielnie i za co odpowiadała.

Skutek uboczny, który okazał się najważniejszy

Poniższa sprawa jest rekonstrukcją typowego sporu z pierwszych lat obowiązywania ustawy. Postacie są fikcyjne; przepisy, tryb zaskarżenia i konstrukcje prawne odtworzone na podstawie tekstu ustawy i praktyki sądów administracyjnych.

Wiesław Nowotny miał działkę przy drodze i uchwałę rady gminy, która przesądzała o przeznaczeniu terenu w sposób, jakiego się nie spodziewał. Przyszedł do urzędu z prostym pytaniem: kto to postanowił i co ja mogę z tym zrobić.

Przed 1990 rokiem odpowiedź brzmiałaby: nic albo prawie nic. Po 1990 roku odpowiedź brzmi inaczej, bo art. 101 ust. 1 ustawy daje prawo do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone.

To zdanie stworzyło całą gałąź spraw sądowoadministracyjnych. Powstało wokół niego obszerne orzecznictwo, bo kluczowe okazało się jedno pojęcie: interes prawny. Nie wystarczy się z uchwałą nie zgadzać ani uważać, że jest szkodliwa dla gminy. Trzeba wykazać, że narusza konkretne uprawnienie skarżącego wynikające z przepisu prawa. Skarga z art. 101 nie jest skargą powszechną w interesie ogółu, co sądy podkreślały wielokrotnie.

Drugą stroną tego samego układu jest nadzór. Uchwały gminy bada wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa, i to jest nadzór wyłącznie pod kątem zgodności z prawem, nie celowości. Gmina może więc podjąć decyzję, którą wojewoda uważa za nietrafną, i nikt mu jej uchylić nie pozwoli, dopóki jest zgodna z prawem. Na tym właśnie polega samodzielność, o której mówi art. 2.

Co się zmieniło po 1997 i 1999 roku

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku podniosła zasady samorządu na poziom konstytucyjny. Art. 165 ust. 2 stanowi wprost, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Reforma z 1 stycznia 1999 roku dołożyła dwa kolejne szczeble: powiat i samorząd województwa. Co ważne, nie ustawiono ich hierarchicznie. Powiat nie jest zwierzchnikiem gminy, a województwo powiatu, każdy z tych podmiotów ma własne zadania i własną odpowiedzialność.

Wtedy też ustawa z 1990 roku zmieniła tytuł. Od 1 stycznia 1999 roku nosi nazwę ustawa o samorządzie gminnym, na mocy ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Numer w Dzienniku Ustaw został ten sam.

Co z tej historii wynika

Osobowość prawna to nie formalność, tylko warunek istnienia sporu. Dopóki gmina była częścią jednolitej administracji państwowej, nie było kogo pozwać ani z kim się procesować. Nadanie gminie odrębnej podmiotowości stworzyło drugą stronę i dopiero wtedy mogło powstać prawo mieszkańca wobec gminy.

Domniemanie kompetencji przesądza, kto musi szukać podstawy prawnej. Art. 6 ustawy oddaje gminie wszystkie sprawy lokalne poza zastrzeżonymi ustawowo dla innych. Dzięki temu rada nie musi tłumaczyć się z każdego działania przepisem upoważniającym, a ciężar wskazania ograniczenia leży po drugiej stronie.

Nadzór nad samorządem dotyczy legalności, nie mądrości decyzji. Wojewoda może uchylić uchwałę sprzeczną z prawem, ale nie może uchylić uchwały niemądrej. To rozróżnienie jest ceną samodzielności: wybrana rada odpowiada za swoje wybory przed mieszkańcami, a nie przed administracją rządową.

Prawo do zaskarżenia ma granice i to one decydują o jego działaniu. Skarga z art. 101 wymaga naruszenia własnego interesu prawnego, a nie samej niezgody na uchwałę. Bez tego ograniczenia przepis stałby się narzędziem blokowania każdej decyzji przez kogokolwiek, z nim, orzecznictwo musiało przez lata precyzować, kiedy mieszkaniec jest realnie dotknięty aktem gminy.

Ustawa ustrojowa działa wtedy, gdy zmienia relacje, a nie nazwy. Reforma z 1990 roku nie polegała na przemianowaniu rad narodowych na rady gmin. Polegała na przesunięciu majątku, zadań i odpowiedzialności do podmiotu, który można kontrolować sądowo. Dlatego jej skutki widać do dziś, przy każdej skardze na plan miejscowy.